ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГЧП В СФЕРЕ ЖКХ
Развитие правового регулирования ГЧП в России

Новое российское законодательство, определяющее правовую основу государственно-частного партнерства, открывает возможности для создания энергоэффективного жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной энергетики.

Опыт западных стран убедительно показывает эффективность участия частных инвесторов в модернизации и развитии объектов жилищно-коммунальной сферы. Превращение всей сферы ЖКХ в сильный сектор городского хозяйства невозможно без образования так называемых локальных зон энергоэффективности (домов, кварталов, мини-ТЭЦ и т.п.), создаваемых частными инвесторами.
Ведь именно частник, нацеленный на результат и в конечном итоге на возврат средств и получение прибыли, как никто другой видит проблемы и «черные дыры» коммунальной энергетики и жилого фонда, в которые утекают деньги.
Соответственно, для него такие работы, как устройство качественной теплоизоляции, установка приборов и узлов учета, энергосберегающего оборудования и регулирующей арматуры, оптимизация схемы теплоснабжения – не мероприятия, навязанные модными веяниями и пожеланиями начальства, а необходимые шаги к созданию эффективно и надежно функционирующего объекта.
Но для того чтобы частник захотел вложить деньги в объекты ЖКХ и коммунальной энергетики, он должен иметь четкую схему возвращения средств и определенные гарантии. Долгое время российское законодательство не позволяло инвестору чувствовать себя защищенным при «игре на государственном поле».

Сегодня ситуация начинает меняться. В 2005 году был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях», а в 2006 году – закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

Прокомментировать принятые законы и рассказать о тех возможностях, которые они открывают для частного инвестора, желающего прийти, в частности, на объекты ЖКХ, мы попросили партнера «Гид Луарэт Нуэль» Ольгу Ревзину и юриста «Гид Луарэт Нуэль» Марию Минскову.

Принятие закона о концессионных соглашениях — факт положительный, в первую очередь потому, что сам принцип концессий как одного из вариантов государственно-частного партнерства («ГЧП»), т. е. предоставления частному инвестору возможности инвестировать финансовые и технологические ресурсы, свой опыт и ноу-хау в государственные и муниципальные объекты инфраструктуры для целей их реконструкции и эксплуатации наконец узаконен.
Как международная юридическая фирма с богатым опытом по реализации проектов ГЧП в различных странах уже на протяжении не одного десятка лет, мы знакомы с большим количеством различных схем структурирования проектов ГЧП, в частности в области ЖКХ. Наша практика показывает, что далеко не все эти схемы могут быть напрямую применены в российской практике, многие из них нуждаются в значительной адаптации, некоторые не могут быть реализованы вовсе.

Отсутствие правовых рамок для реализации инфраструктурных проектов до момента принятия закона «О концессионных соглашениях» создавало для частных инвесторов барьер при реализации подобных проектов.

Только положительно можно оценить многие нормы закона «О концессионных соглашениях», например касающиеся порядка расторжения концессионного соглашения. Так, концессионное соглашение может быть досрочно расторгнуто по инициативе одной из сторон только на основании решения суда. Также немаловажно, что закон предусмотрел возможность предоставления государством гарантий частномуинвестору.
Закон «О концессионных соглашениях» закрепляет равные права для российских и иностранных инвесторов. Исключение составляют концессии в отношении «объектов, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства». В законе содержатся также весьма благоприятные для частного инвестора положения, защищающие его права в случае изменения законодательства и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Нельзя не упомянуть норму закона, обязывающую концедента внести изменения в концессионное соглашение в случае изменения норм в отношении регулируемых тарифов, по которым концессионер оказывает услуги потребителям, если такие изменения ухудшили его положение по сравнению с тем, на что он мог рассчитывать при заключении концессионного соглашения. Важно и то, что в законе о концессионных соглашениях отсутствуют какие-либо ограничения относительно способов разрешения споров между сторонами, что позволяет предусматривать в концессионном соглашении «классические» арбитражные оговорки.

– Какие аспекты, по-вашему, требуют дальнейшей доработки?
– Несмотря на общую позитивную оценку Закона «О концессионных соглашениях», нельзя не отметить его компромиссный характер. Он содержит немало недоработок, которые могут затруднить его применение на практике.

Например, представляется не вполне адекватным определение концессионного соглашения, основанное на его объекте — недвижимом имуществе, а не на деятельности, осуществляемой при использовании (эксплуатации) данного имущества (так, в сфере ЖКХ обьектом концессионного соглашения является трубопровод, а не осуществление водоснабжения и канализации). Это обстоятельство может создавать затруднения при реализации концессионных проектов, поскольку за рамками закона остаются основные вопросы о регламентации деятельности, осуществляемой с объектами концессий.

Еще пример: императивное положение закона, предусматривающее, что все объекты (как существующие, так и будущие, которые концессионер должен построить) составляют собственность концедента, способствует возникновению существенных финансовых рисков для частного инвестора в отношении окупаемости вложенных им инвестиций. На практике при реализации «концессионных схем» в форме аренды право собственности на вновь созданные объекты инфраструктуры переходит к частному инвестору, который по окончании срока действия договора аренды предлагает данные объекты к выкупу концедентом. При данной схеме обязательство концедента по выкупу созданных объектов инфраструктуры служит дополнительной гарантией для частного инвестора по окупаемости его проекта.

Серьезной недоработкой можно считать отсутствие в законе положений, касающихся права частного инвестора на компенсацию со стороны концедента своих расходов/убытков, в частности в случае невозможности продолжения реализации проекта по экономическим причинам, а также одностороннего расторжения концессионного соглашения концедентом на этапе, когда значительные средства уже были вложены, но еще не окуплены. Право частного инвестора на компенсацию может быть предусмотрено в самом концессионном соглашении, однако отсутствие законодательно закрепленного права концессионера на получение компенсации может существенно затруднить на практике исполнение таких соглашений.

Кроме того, в соответствии с действующим бюджетным законодательством РФ любые финансовые обязательства, взятые на себя концедентом в рамках гражданско-правового договора, должны быть предусмотрены в соответствующем годовом бюджете. Следовательно, в рамках долгосрочного концессионного договора существует риск неисполнения концедентом своих финансовых обязательств в силу того, что они не были утверждены в соответствующем годовом бюджете.

Закон о концессионных соглашениях прямо запрещает залог объекта концессионного соглашения, а также прав концессионера по концессионному соглашению, тем самым в существенной степени ограничивая возможности частного инвестора по финансированию концессионных проектов.

– Необходимость заключения концессионного соглашения в соответствии с типовыми концессионными соглашениями вы рассматриваете как аспект, упрощающий или усложняющий работу частного инвестора?
– Согласно закону концессионное соглашение должно заключаться в соответствии с типовыми концессионными соглашениями, утверждаемыми Правительством РФ. Но типовые соглашения не могут охватить все нюансы создания инфраструктурных проектов. Договор является основополагающим средством во взаимоотношениях между частным оператором и государством и должен охватывать как можно больше аспектов сотрудничества. Именно поэтому мы обращаем внимание на значимость тщательно составленного договора.

– В прошлом году правительство Санкт-Петербурга приняло закон об участии города в государственно-частных партнерствах. Как вы оцениваете этот документ?
– Мы очень позитивно оцениваем Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», поскольку он пытается решить те основные проблемы, которые не были решены Федеральным законом «О концессионных соглашениях». Очень важно, что этот закон создает правовую базу для реализации проектов ГЧП в различных правовых формах, не ограничиваясь концессионными соглашениями.

В числе его других положительных моментов возможность сохранения права собственности на объект ГЧП за частным оператором; возможность обеспечения минимального дохода деятельности частного оператора; возможность передачи объекта соглашения о ГЧП в залог. Закон предусматривает адекватные компенсационные меры в случае досрочного расторжения договора ГЧП, в нем присутствуют положения, исключающие возможность освобождения города от исполнения своих обязательств по причине недостаточности бюджетных средств. Конечно, никто не может гарантировать, что государство включит компенсационные выплаты в бюджет, но тот факт, что это оговорено в законе, позволит частному инвестору защитить свои интересы в суде.
Очень важным считаю положение об обеспечении частному инвестору минимального дохода, поскольку именно из-за отсутствия различных гарантий сегодня частные инвесторы отказываются приходить в ЖКХ. Особо стоит отметить рекомендательный характер типовых соглашений, что подчеркивает роль договора и возможность сторон вести переговоры.
Могу сказать, что сегодня инструменты, позволяющие реализовывать проекты ГЧП в России, находятся на стадии развития. И принятие Федерального закона «О концессионных соглашениях», и закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» дают уверенность, что такая база будет создана и позволит успешно модернизировать объекты ЖКХ.

Подготовила Светлана Соснова

Тел. (495) 258-3100

Справка:

«Гид Луарэт Нуэль» – член Экспертного совета по вопросам совершенствования концессионного законодательства при Комитете по экономической политике, предпринимательству и туризму ГД, постоянный консультант ЕБРР по вопросам анализа существующих рисков для инвестора при осуществлении им проектов ГЧП в России, а также вопросам финансирования проектов модернизации систем водоснабжения, теплоснабжения, гидрогенерации и др.