Закупаем и экономим
Новое в системе государственного заказа

Более года прошло с момента введения нового федерального закона № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Можно подвести некоторые итоги.

Наш собеседник – к. и. н., доцент кафедры Управления госзакупками Государственного университета – Высшей школы экономики, член-корреспондент Петровской академии наук и искусств П. И. Талеров.

– Павел Иванович, что вы можете сказать о новом законе?
– Федеральный закон существенно изменил порядок государственных закупок в нашей стране, поставив целями: обеспечение единства экономического пространства, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, развитие добросовестной конкуренции и др.
Насколько эти цели достигнуты? По-видимому, не совсем, раз предпринимаются меры по совершенствованию закона (проект изменений уже с ноября прошлого года рассматривается в Федеральном собрании РФ).
Трудности, в первую очередь, связаны с самим законом, который должен соответствовать основным принципам государственных закупок, принятым в цивилизованном обществе: открытости (прозрачности), справедливости, ответственности, недискриминации, экономической эффективности.
Хотя эти принципы в законе провозглашены, реализовать их на практике удается не всегда. Так, например, отсутствие в большинстве случаев возможностей у заказчика заранее проверить квалификацию претендентов на государственный (муниципальный) контракт не способствует развитию добросовестной конкуренции, поощряя (или провоцируя) различные откровенно мошеннические действия.

Не вызывает оптимизма и стремление законодателя сократить число конкурсных процедур в пользу неведомого большинству современных госзаказчиков аукциона.
В прошлом у нашего государства уже был опыт проведения подобных торгов, но в течение продолжительного исторического периода наши предки от него старательно уходили, признавая «объявления в запечатанных конвертах» более эффективными. Слово «аукцион» (от лат. augere – увеличивать) не использовали при закупках, понимая, что на аукционе происходит повышение цены (как это и записано в нашем Гражданском кодексе: п. 4 ст. 447).

Серьезные проблемы может создать планируемое изменение в 94-ФЗ, согласно которому «размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона».
Правда, такие аукционы планируется начать проводить с 1 января 2008 г.

Субъекты процесса размещения государственного (муниципального) заказа

– Как определяются государственный и муниципальный заказчики?
– Определения государственному и муниципальному заказчикам даются в ч. 1 ст. 4 Федерального закона 94.
В качестве таковых определены «органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами государственной власти или органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств».
К бюджетным логично было бы добавить и внебюджетные средства (последний вариант проекта изменений это учитывает).

К заказчикам также отнесены уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков органы (ч. 2 ст. 4), однако с ограниченными функциями: им не разрешено подписывать государственный (муниципальный) контракт. Это делает соответствующий заказчик.
Таким образом, создается некий посредник, своеобразный «госснаб» в миниатюре, ответственность которого в законе за размещение заказов не просматривается. Этот уполномоченный орган наряду с государственным и муниципальным заказчиком создает конкурсную комиссию, проводит необходимые процедуры, принимает решения. А подпись под контрактом ставит другой, которому и предстоит заботиться о качестве исполнения контракта.
Справедливости ради нужно заметить, что орган с аналогичными функциями – специализированная организация (ст. 6), выбранная заказчиком на конкурсной основе, не может создавать комиссии и принимать решения. Наверное, противоречий можно было бы избежать, если ч. 2 ст. 4 связать с ч. 1. Тогда все становится на свои места: уполномоченные органы создаются среди получателей бюджетных (и внебюджетных!) средств. Они же заинтересованы в получении по контракту нужной продукции.

Но сегодняшние реалии таковы, что в нашем регионе действуют комиссии, которые созданы не заказчиками, а более высокими инстанциями (межведомственные государственные комиссии). Взаимоотношения между этими комиссиями и заказчиками далеки от эффективных. Постоянно происходят если не явные, то скрытые конфликты:
с одной стороны, комиссиям трудно работать по требованиям и заданиям, которые сформированы без их непосредственного участия, с другой – далеко не всегда заказчик соглашается с выбором, который сделан без учета его мнения. Ведь в работе комиссий до сих пор большое значение имеет субъективный фактор, что объясняется как консерватизмом традиций, так и невысокой квалификацией специалистов, не поспевающих за динамикой правовых и экономических реалий.

– Каковы критерии «эффективности закупок»?
– Что касается эффективности закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, то и здесь приходится констатировать серьезные промахи.

Во-первых, надо рассматривать именно закупки, а не размещение заказа, поскольку последнее всего лишь этап закупок и не может существовать оторванно от всего процесса. От того, как сформулировано техническое задание, составлен проект контракта, а затем осуществляется поставка закупленного в соответствии с подписанным сторонами контрактом, зависит если не все, то многое в этом деле.

Во-вторых, эффективность не сводится к экономии бюджетных средств. Ведь можно, мало или вообще ничего не закупая, экономить все больше и больше. Главная задача – купить то, что действительно нужно.

Если разумно планировать затраты, экономия будет не расти, а снижаться, и в конечном счете стабилизируется на некотором уровне. Бездумная же погоня за экономией ради экономии не может привести ни к чему иному, как к откровенному очковтирательству – это мы уже проходили.

В-третьих, законодатель (надеемся, что пока) не определил обязанность заказчика или контролирующего органа анализировать закупочную деятельность и определять ее эффективность, оценивая тем самым деятельность самого заказчика. Законом не установлены критерии эффективности, поэтому и нет особого усердия в этом чиновников.

– Если говорить о практике госзакупок, на что нужно обращать особое внимание?
– При составлении технического задания в рамках разработки конкурсной документации нужно быть особенно внимательным и не допускать двусмысленности, неправильной трактовки и просто грубых ошибок, которые могут привести к напрасной трате времени и бюджетных средств.

Сегодня закон требует от заказчика четко определять объем закупаемой продукции и в зависимости от него указывать начальную цену контракта (в планируемых изменениях она совершенно справедливо названа максимальной).
Ни этот объем, ни цена, предложенная победителем торгов, не могут меняться при исполнении контракта. Это – жесткое требование закона! Есть лишь небольшое послабление, позволяющее изменять объем на 5% в ту или другую сторону с пропорциональным изменением цены (ч. 6 ст. 9), но почему-то законодатель ограничил возможность такого изменения только в отношении работ и услуг, напрочь забыв про товары.

Правда, планируемая доработка 94-ФЗ все же «вспоминает» о товарах, а также предлагает увеличить размер изменений объема до 10%. Однако этим возникающие порой проблемы полностью решить не удастся. Далеко не по каждому предмету закупок можно четко определить объем потребности на год вперед: закупка услуг питания-кормления, ремонтных услуг для аварийных (нештатных) ситуаций, продовольственных товаров для спецконтингента, лекарственных средств, перевязочных материалов и т. п., когда потребность определяется при наступлении определенных обстоятельств – не всегда чрезвычайных, и с поставщиком (исполнителем) можно работать только по заявкам, сохраняя расценки на товары и услуги. Окончательный объем поставленного можно будет подсчитать только по факту.

Другая сторона той же проблемы – сезонные цены, инфляционные колебания цен и другие подобные часто встречающиеся рыночные явления. Если контракт заключается в начале года на весь объем, то нет гарантии, что цены на рынке не изменятся в ту или иную сторону и не возникнут проблемы с исполнением требований контракта. Ясно, что если государственный или муниципальный заказчик будет переплачивать своему контрагенту, это не сможет не заинтересовать компетентные органы.

С другой стороны, поставщик хотя бы того же бензина явно не будет заинтересован отпускать горючее по цене начала года, когда инфляция подкинет цены на головокружительную высоту. Если предусмотреть штрафные санкции либо иную жесткую форму обеспечения исполнения контракта в соответствии с требованиями закона, то может случиться, что нам вообще будет не найти поставщиков.
Единственное, что можно было бы рекомендовать заказчику в такой ситуации, – заключить контракт с возможностью его расторжения по обоюдному согласию сторон в случае возникновения ситуации, не позволяющей сохранить установленные прежде взаимовыгодные договорные отношения.

Беседовал Владимир Хохлев

Тел. (812) 495-0391